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习近平精准扶贫思想阐释

来源:政策调研组2016-11-14 17:17

  习近平总书记在2013年11月于湖南湘西考察时,首次提出了“精准扶贫”:扶贫要实事求是,因地制宜。要精准扶贫,切忌喊口号,也不要定好高骛远的目标。随之,中共中央办公厅印发《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见的通知》,国务院机构出台《关于印发〈建立精准扶贫工作机制实施方案〉的通知》《关于印发〈扶贫开发建档立卡工作方案〉的通知》,对精准扶贫工作模式的顶层设计、总体布局和工作机制等方面都做了详尽规制,推动了习近平精准扶贫思想的全面开展。应当说,习近平的精准扶贫思想是中国共产党和政府今后一个时期对于贫困治理工作的指导性思想,将对中国扶贫成败起到决定性作用。

  一、生成精准扶贫思想的理论和现实基础

  精准扶贫思想不是凭空而来的,其产生、发展一方面是在中国特色社会主义理论体系中进行的,另一方面也是针对当前经济社会特征等现实状况提出的。第一,“共同富裕”根本原则是精准扶贫思想产生的理论源流。共同富裕是中国特色社会主义的本质规定、奋斗目标和根本原则,也是中国特色社会主义理论体系中的重要基石。中共十八大会议重申,中国必须坚持走共同富裕道路。偏离了“共同富裕”原则的导向,中国特色社会主义理论体系的基础就不复存在。习近平曾指出:“消除贫困、改善民生、实现共同富裕,是社会主义的本质要求。”做好扶贫开发工作,支持困难群众脱贫致富,帮助他们排忧解难,使发展成果更多更公平惠及人民,是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现,也是党和政府的重大职责。精准扶贫就是要求实施精细化的扶贫方式,“从扶贫机制上由主要依赖经济增长的‘涓滴效应’到更加注重‘靶向性’对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整”。因此,精准扶贫思想就是要帮助每一个贫困人口都摸索出适合的致富路线,这正是“共同富裕”理论原则的发展和延伸。第二,“全面建成小康社会”宏伟目标是精准扶贫思想产生的现实需求。在2020年完成“全面建成小康社会”的宏伟目标,是中共十八大根据中国经济社会实际做出的重大决策,将为中华民族的伟大复兴奠定坚实基础。如果说“全面小康与中国梦相互激荡,凝聚为全社会的‘最大公约数’”,那么,扶贫、脱贫则是全面小康的“最后一公里”。当前中国扶贫脱贫已进入攻坚克难的重要阶段,不能再继续“灌水式”“输血式”的传统扶贫模式,必须确保如期脱贫、杜绝返贫,因此需要精细化的扶贫思想,促使贫困地区整体脱贫、全面脱贫。精准扶贫是中国扶贫进行到新阶段后的新举措,符合中国国情。

  二、建构精准扶贫思想的主要内容

  自提出精准扶贫思想以来,习近平在各地调研时多次提及这一理念,并于2015年6月在贵州提出,扶贫工作要做到“切实落实领导责任、切实做到精准扶贫、切实强化社会合力、切实加强基层组织”,并将精准扶贫思想概括为“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准”。具体而言,习近平精准扶贫思想的主要内容可从以下三个方面进行阐述。第一,精准化理念是精准扶贫思想的核心要义。扶贫工作贵在看真贫、扶真贫、真扶贫,少搞一些“盆景”,多搞一些惠及广大贫困人口的实事。当前,中国扶贫工作不论是在贫困人群的识别,抑或扶贫政策的制定实施上,都缺乏精细化的工作理念。自20世纪80年代中期开始,中国政府扶贫单位是县级贫困区域;2001年转向15万个村级贫困区域;2011年划定了14个集中连片特困地区进行重点扶贫。农村扶贫的主要特点是区域瞄准,没有识别到户。这种扶贫模式在短期内集中了政策和资金资源,能够切实帮助部分贫困人口脱贫,或创造部分贫困群体脱贫的硬性基础设施条件。但“大水漫灌”后,贫困地区有两类现象值得关注:一是一直未实现过脱贫的群体,或是不适应同质性的扶贫政策,或是自身根本不具备脱贫的能力素质等,这类群体往往就是现阶段的重点关注目标,难度较大;二是一度脱贫后又返贫的群体,或因病、或因经营不善等,此类现象极其寻常,导致扶贫工作成效不持久,显得重复而又低效率。习近平的精准扶贫思想正是在总结数十年扶贫工作经验、教训之上,并根据目前中国贫困群体状况所提出的针对性措施。精准扶贫包括了精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核,其核心要义就是精准化理念,要求将精准化理念作为扶贫工作的基本理念,贯穿于扶贫工作的全过程。第二,分批分类理念是精准扶贫思想的基础工具。习近平在2015年详细论述了其分批分类扶贫理念,并概括为“四个一批”,即“通过扶持生产和就业发展一批,通过移民搬迁安置一批,通过低保政策兜底一批,通过医疗救助扶持一批”。通过扶持生产和就业发展一批,就是要加强业务培训和培育计划,因地制宜制定特色扶持政策、机制,帮助一批具备软硬件基本条件的群体迅速脱贫;通过移民搬迁安置一批,就是针对部分因居住地自然条件恶劣等因素、不具备扶贫脱贫的基本自然资源的贫困群体,有计划性的移民搬迁,安置到自然条件相对较好的居住地,并继续实施帮扶直至脱贫;通过低保政策兜底一批,就是针对部分劳动能力低下,或是丧失劳动能力的贫困人群,不再以就业培训为主,而是果断通过低保等民政救助的方式保障其基本生活;通过医疗救助扶持一批,就是帮助部分群体缓解医疗压力,杜绝因病致贫、增加贫困人口,也防止因病返贫、使得扶贫工作倒退。第三,精神脱贫理念是精准扶贫思想的战略重点。扶贫先扶志,不论造成贫困有何种直接原因,精神贫困始终是主观上的首要根源。精神贫困首先体现在缺乏脱贫致富的勇气、信心等主观意愿。树立脱贫信心、营造脱贫环境,帮助贫困群体充分认识到自身优势以及主观能动性的重要性,拿出敢想敢干的毅力和决心,在精神上与贫困绝缘,是习近平精准扶贫思想的战略重点。习近平精神脱贫理念的最重要体现就是大力发展乡村教育的观点。习近平指出,到2020年稳定实现扶贫对象不愁吃、不愁穿,保障其义务教育、基本医疗和住房,是中央确定的目标。其中,“把贫困地区孩子培养出来,这才是根本的扶贫之策”。2015年6月,中央全面深化改革领导小组第十一次会议中提到:发展乡村教育,让每个乡村孩子都能接受公平、有质量的教育,增强贫困地区的自我发展能力,阻止贫困现象代际传递。随后,国务院印发《乡村教师支持计划(2015—2020年)》,对未来几年乡村教育发展做出了纲领性指导意见。

  三、实践精准扶贫思想的路径选择

  有研究认为,尽管2001年以来中国政府扶贫对象有逐渐细分的趋势,也提出了整村推进等相关战略和理念,但贫困村内受益的主要还是富户,原因就在于精细化机制不到位。因此,对于习近平精准扶贫思想的定位把握,不应只在操作层面上将其解读为具体的工作方式,还应将精准扶贫思想提升到贫困治理原则性高度,映射到扶贫体制机制和政策体系中。第一,科学设计精准扶贫的工作流程。有关中国政府实施的精准扶贫,最早在官方文件上可查询的是2009年国务院相关部门开展的贫困户识别与分类工作,旨在促进农村低保制度建立和扶贫政策对接工作。但现实中扶贫瞄准一直精准度不高,一是存在弃真型误差,即符合条件的目标群体没有全部受益;二是存在存伪型误差,即不符合条件的人享受到了社会政策。进而,现阶段精准扶贫的流程设计必须提高有效性。实践习近平精准扶贫思想的首要路径是设计精准扶贫工作流程的科学机制,大致包括贫困户的精准识别、精准帮扶、动态管理和精准考核四个环节。精准识别是精准扶贫的首要流程,要求防止目标偏移,保证瞄准扶贫对象;精准帮扶要求依照贫困户致贫原因和脱贫条件,以针对性办法扶持贫困群体;动态管理要求对扶贫工作进行实时跟踪和把控,根据扶贫进展及时调整;精准考核是保证“脱贫成效精准”的必要手段,及时对政策实施后的扶贫效果进行评估。最终形成在扶贫工作中的目标识别、贫困治理、动态管理、成效考核、成功脱贫、后续跟踪的一系列反应过程。第二,形成完整的精准扶贫政策体系。精准扶贫政策涉及到金融支持、社会救助、产业发展等多个领域的公共政策过程,落实习近平精准扶贫思想的主要抓手是要形成完整的精准扶贫政策体系。精准扶贫政策体系应当兼顾统一性和灵活性。一是政策体系必须要在全国范围内保持同级别的政策强度,保证各个贫困地区整体向脱贫目标和小康社会指标靠近,在2020年如期脱贫;二是因省、市、县、乡、村,直至农户,每一贫困户贫困原因、程度、特点,脱贫的禀赋、资源、机遇,以及返贫的可能性等都不尽相同,不能各地都依照完全相同的扶贫办法,应当允许和鼓励各级、各地扶贫单位因地制宜、因人定策,灵活开展个性化扶贫工作。

  (作者为北京师范大学政府管理学院院长,教授、博导;北京师范大学政府管理学院博士生刘立潇对此文亦有贡献)  

  

编辑:孟磊